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Pressemeldungen

Pressemeldung: Erklärung des Konvent für Deutschland zur Föderalismus-Reform II

Berlin, 30.08.2007

Die Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen (kurz: "Föderalismus-Kommission II") hat den Auftrag, Vorschläge zu erarbeiten, die "dazu führen, die Eigenverantwortung der Gebietskörperschaften und ihre aufgabenadäquate Finanzausstattung zu stärken."

Nach Überzeugung des Konvent für Deutschland ist diese Zielsetzung nicht nur für sich selbst genommen von überragender Bedeutung für die weitere Entwicklung und die Reformfähigkeit unseres Landes; ihre Realisierung ist darüber hinaus auch unabdingbar, wenn die Fortschritte der Föderalismus-Reform I" nicht wieder aufs Spiel gesetzt werden sollen. Denn die den Ländern dort zugewachsenen Kompetenzen werden vielfach nur auf dem Papier stehen, wenn eine aufgabenadäquate Finanzausstattung der Länder und des Bundes nicht folgt.

Die Große Koalition verfügt über eine verfassungsändernde Mehrheit im Bundestag. Dies ist eine seltene Konstellation und damit eine besondere Verantwortung im Zusammenhang mit allen Fragen der Neuordnung unserer bundesstaatlichen Zuständigkeiten.

Entsprechend groß ist die Verantwortung der Kommission. Der Konvent für Deutschland unterstützt diejenigen, die sich jetzt über jenes kleinkarierte und kurzfristige Interessendenken erheben wollen, das die Föderalismuskommission I mehr als einmal an den Rand des Scheiterns führte und so ihr Ergebnis hinter dem Möglichen und Erwünschten zurückbleiben ließ.

Die Hauptziele der Reform sind mit

richtig definiert. Dass dazu dann auch Rahmenbedingungen fürgehören, haben fast alle Beteiligten erkannt und es als weiteres Ziel der Reform und als Gegenstand der öffentlichen Diskussion mit Recht betont.

Demnach sollten die Vorschläge der Föderalismuskommission II Folgendes leisten:

  1. Sie müssen die Eigenverantwortung der Gebietskörperschaften durch Entflechtung der Finanz-Kompetenzen stärken, d.h. sie in der eigenverantwortlichen (autonomen) Sicherstellung ihrer aufgabenadäquaten Finanzausstattung stärken.
  2. Sie müssen die Eigenverantwortung der Gebietskörperschaften durch einen Finanzausgleich stärken, der einerseits eine angemessene Finanzausstattung zur Sicherung "gleichwertiger Lebensverhältnisse" ermöglicht und zugleich doch auch Anreize für eine autonome Sicherstellung der aufgabenadäquaten Finanzausstattung bietet.
  3. Sie müssen die konstitutionellen Bedingungen einer nachhaltigen Finanzwirtschaft festlegen einschließlich eventueller Sanktionen.
Der Konvent für Deutschland hat dazu folgende Vorschläge erarbeitet, die er der Kommission und den gesetzgebenden Körperschaften zur Berücksichtigung empfiehlt:
  1. Entflechtung der Finanz-Kompetenzen von Bund und Ländern
    Damit Bund und Länder unabhängig voneinander eigenverantwortlich handeln können, müssen sie auch mehr Eigenverantwortung in der Gestaltung ihrer Einnahmen gewinnen. Dies bedingt eine weitestmögliche Entflechtung der Ertrags- und Regelungskompetenzen in der Steuerpolitik, die im Übrigen auch aus demokratiepolitischen Erwägungen geboten ist: Der Bürger muss nicht nur erkennen können, wer für welche politischen Maßnahmen verantwortlich war (Föderalismusreform I), sondern auch, wer ihn in welcher Höhe belastet. "Accountability" setzt Transparenz voraus. Im Einzelnen scheint dem Konvent hierfür erforderlich:
    1. Für diejenigen Steuern, deren Aufkommen den Ländern zufließt, sollten die Länder auch die Regelungskompetenz erhalten. Der Einwand, es gäbe dann eine "Wettlauf nach unten", widerspricht dem Grundgedanken des Föderalismus.
    2. Da bei den großen Verbundsteuern keine vollständige Trennung möglich ist, sollten die Länder bei der Einkommen- und Körperschaftsteuer eigene Tarifgestaltungsmöglichkeiten in Form autonomer Hebesatz-Rechte erhalten, d.h. die Möglichkeit von Zu- oder Abschlägen auf den bundeseinheitlichen Tarif gewinnen. Diese Möglichkeit wäre auch den Gemeinden zu eröffnen, insbesondere wenn die Gewerbesteuer fallen sollte. Die Mehr- oder Mindereinnahmen aus diesen Maßnahmen müssen im Länderfinanzausgleich außer Ansatz bleiben, da sie sonst wirkungslos wären.
    3. Die Verteilung der Verbundsteuern, insbesondere die Umsatzsteuer-Verteilung und die Einkommensteuer-Zerlegung, sollte – nicht einseitig, aber sehr viel stärker als bisher – nach wirtschaftskraftbezogenen Kriterien erfolgen, auch um den Anreiz zu selbstbestimmten Strategien zu fördern und um die international zunehmend bedeutsamen Wachstumskerne (Cluster) deutlich zu stärken.
  2. Reform des Länderfinanzausgleichs
    Der derzeitige Finanzausgleich ist kompliziert und lässt kaum die Folgen länderspezifischer Entscheidungen erkennen. Dem liegt ein überholtes Verständnis der im Grundgesetz verwendeten Begriffe "Gleichwertigkeit" bzw. "Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse im Bundesgebiet" zugrunde. Denn zum Wesen des Föderalismus gehört es auch, Vielfalt zu ermöglichen. Anstatt (heutige Praxis) die Früchte der Anstrengungen von Bundesländern zur Pflege und Ausschöpfung ihrer Steuerquellen weitestgehend zu nivellieren, sollten Anreize für solche Anstrengungen gesetzt werden. Dazu braucht es allerdings denMut zum produktiven Unterschied, der im deutschen Föderalismus wohl erst eingeübt werden muss. Im Einzelnen sollte folgendes geschehen:
    1. Die Milderung von Unterschieden in der Finanzkraft der Länder ist eine genuine Bundesaufgabe. Deswegen sollte der direkte horizontale Finanzausgleich abgeschafft und durch Ergänzungszuweisungen des Bundes ersetzt werden. Die Finanzausstattung des Bundes muss dem Rechnung tragen. Am Ende zahlen auch in einem solchen Verfahren die finanzstärkeren Länder den größeren Beitrag.
    2. Der bisherige Nivellierungsgrad sollte verringert werden. Dazu sollte im Grundgesetz für die Bemessung der Ergänzungszuweisungen (bzw. der Ausgleichszahlungen zwischen den Ländern, falls man sich nicht zu einer Abschaffung des horizontalen Finanzausgleichs entschließt) eine Abstandsgrenze vom Durchschnitt der Finanzausstattung aller Länder festgelegt werden, die größere Abweichungen erlaubt als im heutigen Finanzausgleich. Beispiele und Erfahrungen anderer föderaler Staaten (wie z.B. der Schweiz) sollten beachtet werden.
    3. Die in Art. 106 Abs. 3 GG noch verwendete Formulierung "Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse im Bundesgebiet" sollte aus Gründen der grundgestzlichen Klarheit dem Wortlaut in Art. 72 Abs. 2 ("gleichwertige Lebensverhältnisse") angepasst werden. Einheitlichkeit im Sinne von Uniformität ist ohnehin weder erstrebenswert noch erreichbar; Gleichwertigkeit in der Vielfalt ist hingegen das einzig sinnvolle Ziel, das schon heute die Wirklichkeit auch zwischen den westdeutschen Ländern prägt.
    4. Die den ostdeutschen Ländern im Solidarpakt II bis 2019 zugesagten Finanzzuweisungen dürfen nicht angetastet werden, und neue Regeln des Finanzausgleichs nach 2019 müssen ebenfalls den dann eventuell fortdauernden Unterschieden (keine gleichwertigen Lebensverhältnisse) entsprechen.
    5. Die künftigen Strukturen des Finanzausgleichs sollten jetzt festgelegt werden (Chance der Großen Koalition), eventuelle Auswirkungen aber erst nach 2019 eintreten, wenn der geltende Finanzausgleich ohnehin ausläuft. Die Tatsache, dass es nach 2019 ohne eine Neuregelung möglicherweise gar keinen Finanzausgleich mehr geben könnte, sollten die Ausgleich empfangenden Länder erkennen und folglich den Prozess einer Reform jetzt ebenfalls befördern.
  3. Nachhaltige Finanzwirtschaft
    Hohe Schuldenstände der öffentlichen Haushalte bedeuten nicht nur eine Belastung künftiger Generationen, sondern auch eine nicht zu unterschätzende Beeinträchtigung der Reformfähigkeit heute. Die bisherigen konstitutionellen Verschuldungsbremsen haben sich als unzureichend erwiesen. Nach Überzeugung des Konvent für Deutschland sind folgende Maßnahmen geboten:
    1. In den Verfassungen des Bundes und der Länder sollten sanktionsbewehrte Verschuldungsverbote festgeschrieben werden. Soweit davon überhaupt Ausnahmen zugelassen werden (etwa um extreme Konjunkturschwankungen aufzufangen), müssen diese eng begrenzt, an präzise definierte Voraussetzungen gebunden und mit einem Ausgleichsgebot innerhalb weniger Jahre kombiniert sein; d.h. für solche Mehrjahreszeiträume wäre das Verschuldungsverbot absolut. (Siehe die neue Regelung in der Schweiz.)
    2. Das Haushaltsrecht, und hier insbesondere die Systematik der Buchführung, sollte so gestaltet werden, dass alle Verbindlichkeiten der öffentlichen Hände offengelegt werden. Bekanntermaßen erhöht sich der "offizielle" Schuldenstand erheblich, sobald auch Verpflichtungen wie die Pensionslasten ausgewiesen werden. Um hier volle Transparenz zu schaffen, sollte die tradierte Kameralistik durch ein modernes Buchführungssystem ("Doppik") ersetzt oder zumindest ergänzt werden; für die Pensionslasten und ähnliche langfristige Verpflichtungen sollte eine Pflicht zur Bildung entsprechender Rückstellungen eingeführt werden.
    3. Als Folge der gestärkten finanzpolitischen Eigenverantwortung der Länder wird zu prüfen sein, ob, wann und unter welchen Bedingungen dann noch eine über den vereinbarten Finanzausgleich hinausgehende Solidarität in "extremen Haushaltsnotlagen" gerechtfertigt ist und wie bei Gebietskörperschaften die Möglichkeit einer "Insolvenz" zu behandeln wäre. Eine Stärkung des Finanzplanungsrats, der u.a. das Recht zur Festlegung verbindlicher Sanierungsvorgaben erhalten sollte, erscheint geboten.
    4. Auf der Ebene der "einfachen" Reformen müssen die Ursachen der hohen Verschuldung entschlossener angegangen werden. Dazu gehören nach Überzeugung des Konvent für Deutschland die Rücknahme der noch immer in zahlreichen Fällen weit über das Gebot von Art. 33 GG (hoheitliche Aufgaben) hinausgehenden Verbeamtungspraxis. In diesem Zusammenhang sollte geprüft werden, warum und wie es in der Schweiz gelang, auch bei den bestehenden Dienstverhältnissen den Beamtenstatus weitgehend durch einen Angestelltenstatus zu ersetzen.
  4. Abschließende Überlegung:
    Länderneugliederung und/oder horizontale Kooperation

    Finanzielle Eigenverantwortung bedeutet auch, dass die Kosten der Aufrechterhaltung eines eigenen Bundeslandes auch von dessen Bürgern selbst getragen werden müssen. Diese müssten allerdings entscheiden können, ob sie lieber eine Länderfusion wollen. Für diesen Fall sollten die konstitutionellen Hürden für Länderfusionen deutlich gesenkt werden.
    Es gibt aber auch einfachere Möglichkeiten, der Kostenbelastung durch Verwaltung etc. kleiner bzw. wirtschaftlich schwacher Länder entgegenzuwirken: die horizontale Kooperation zwischen Bundesländern. Gegenüber den – nur sehr eingeschränkt plausiblen – verfassungsrechtlichen Einwänden gegen verstärkte horizontale Länderkooperation sollte notfalls im Grundgesetz klargestellt werden, dass die Kooperation einzelner Länder (z.B. bei Universitäten, Schulen, Krankenhäusern, Gerichten, grenzüberschreitender kommunaler Zusammenarbeit, gemeinsamer Raumordnung und Planung bis hin zu gemeinsamen Initiativen im Bereich spezieller Wirtschaftsregionen oder Sozialräume) zulässig und erwünscht ist. Hier kann der Föderalismus wiederum beweisen, dass er ein Organisationsprinzip kreativer Lösungen sein kann.