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April 2010, von Prof. Dr. Hans Hugo Klein

Professor Dr. Hans Hugo Klein

Das Wahlrecht vor der Reform

Unter den vielen wichtigen Aufgaben, die der Gesetzgeber in der neuen Legislaturperiode des Bundestages zu lösen hat, ist die Reform des Wahlrechts eine der vordringlichsten. Der Akt der Wahl ist in der repräsentativen Demokratie von entscheidender Bedeutung für die Legitimität des Parlaments und der auf dem Vertrauen seiner Mehrheit fußenden Regierung. Um diese Legitimationswirkung zu entfalten, müssen die Wahlen, wie es das Grundgesetz vorschreibt, allgemein, unmittelbar, frei, gleich und geheim sein.

Mit Urteil vom 3. Juli 2008 hat das Bundesverfassungsgericht festgestellt, dass das bestehende Wahlrecht zum Bundestag in einem wesentlichen Punkt mit diesen Vorgaben nicht vereinbar ist. Die geltenden Regelungen können nämlich unter bestimmten, ganz unvorhersehbaren Voraussetzungen dazu führen, dass ein Mehr an Zweitstimmen für eine Partei ein Weniger an Mandaten dieser Partei zur folge hat und umgekehrt ein Weniger an Zweitstimmen ihr zu einem Mandatsgewinn verhilft. Der Erfolg der Stimmabgabe hängt von Zufällen ab, der mit der Stimmabgabe bekundete Wählerwille wird in sein Gegenteil verkehrt.

Der Gesetzgeber, so hat das Bundesverfassungsgericht entschieden, muss diesen Mangel bis zum 30. Juni 2011 beheben. Dabei kann er sich damit begnügen, den Effekt des negativen Stimmgewichts zu beseitigen. Dem Verfassungsrecht wäre damit genügt. Die hohe, für den Normalbürger kaum verständliche Komplexität des geltenden Zweistimmenwahlrechts bliebe jedoch bestehen.

Schon die Tatsache, dass von den beiden Stimmen, die jeder Wahlberechtigte nach diesem Wahlrecht hat, die zweite wichtiger ist als die erste, ist vielen unbekannt. Wie Überhangmandate – die weder verfassungswidrig noch wegen ihrer positiven Auswirkungen auf eine stabile Mehrheitsbildung grundsätzlich zu verwerfen sind – zustande kommen, können nur wenige erklären. Die Verteilung der Mandate auf die Landeslisten erfolgt nach einem schwierigen, nur für wenige durchschaubaren Berechnungsverfahren. Vollends unbegreiflich aber ist bei verbundenen Landeslisten die Unter- oder Sekundärverteilung der bundesweit auf eine Partei entfallenden Mandate auf die an der Listenverbindung beteiligten einzelnen Landeslisten.

Ein dem Bürger unverständliches Wahlrecht ist kein gutes Wahlrecht. Die anstehende Wahlrechtsreform sollte sich deshalb nicht mit der Minimallösung begnügen: vielmehr ist dem Gesetzgeber die Kraft zu einer grundsätzlichen Reform zu wünschen. Ein möglicher Schritt wäre der vom Konvent für Deutschland schon vor längerer Zeit empfohlene Übergang von der „starren“ zur „offenen“ Liste. Dem Wähler würde damit die Chance eröffnet, zwischen den von den Parteien vorgeschlagenen Listenkandidaten seine eigene Auswahl zu treffen.

Die unübersichtlicher gewordene Parteienlandschaft – die „Lager“-Grenzen verschwimmen – verschiebt die Entscheidung darüber, wer nach der Wahl regieren soll, zunehmend vom Wähler hin zu den Parteien. Das unerwartet eindeutige Ergebnis der Bundestagswahl vom 27. September 2009 dürfte eher die Ausnahme bleiben. Das Mehrheitswahlrecht etwa nach britischem Muster führt tendenziell zwar zu einer klaren Mehrheitsbildung im Parlament und legt die Entscheidung über die künftige Regierungsbildung dorthin, wo sie hingehört: in die Hand des Wählers. Es ist aber, dieser Einsicht wird man sich nicht verschließen dürfen, in Deutschland politisch nicht durchsetzbar. Einen Mittelweg zwischen dem Mehrheits- und dem ein Vielparteiensystem begünstigenden und folgeweise die parlamentarische Mehrheitsbildung erschwerenden Verhältniswahlrecht stellt das sog. Grabensystem dar.

Dieses System belässt es dabei, dass jeder Wähler zwei Stimmen hat: mit einer Stimme wählt er den Wahlkreiskandidaten, mit der anderen die Liste einer Partei. Für die Wahl der Wahlkreiskandidaten – die Zahl der Wahlkreis- und die der Listenmandate muss nicht gleich sein – erfolgt nach dem Mehrheitswahlrecht, wobei man es bei dem bisherigen relativen Mehrheitswahlrecht belassen, aber auch zu einem Stichwahlsystem übergehen kann. Für die Wahl der (starren oder besser: offenen) Landeslisten bleibt es beim Verhältniswahlsystem. Aber: die Anrechnung der in den Wahlkreisen errungenen Direktmandate auf die Listenmandate – die für das geltende Wahlrecht kennzeichnende Überbrückung des „Grabens“ – findet nicht statt. Folge: die oben beschriebenen Unzulänglichkeiten sind zum größeren Teil mit einem Schlag beseitigt. Jeder Wähler weiß, was er mit seiner Stimme bewirken kann. Überhangmandate kann es nicht geben. Der bundesweite Reststimmenausgleich ist ohne Schaden verzichtbar. Nur für die Berechnung der auf die einzelnen Listen entfallenden Mandate bedarf es noch mathematischer Grundkenntnisse.

Das Grabensystem bewirkt bei den Wahlkreiskandidaten eine gewisse Konzentration auf die größeren Parteien – wie es dem Mehrheitswahlsystem entspricht. Die Kandidaten kleinerer Parteien werden nur ausnahmsweise ein Direktmandat erringen. Das begünstigt die Mehrheitsbildung und verstärkt so die Bestimmungsmacht des Wählers über die künftige Regierung. Der Wähler kann aber auch, wenn ihm danach ist, diesen Effekt konterkarieren, indem er seine beiden Stimmen splittet: er wählt mit der einen Stimme den Wahlkreiskandidaten der einen und mit der anderen Stimme die Liste einer anderen Partei. Kleinere Parteien, die geringere Chancen haben, ihren Wahlkreiskandidaten „durchzubringen“, werden folgerichtig vorrangig um Listenstimmen werben – mit vorhersehbarem erfolg. Denn die Zahl der Wähler, die ihre Stimmen splitten, ist von Wahl zu Wahl gestiegen. Der Wähler hat daher wie im geltenden Wahlrecht die Möglichkeit zu bestimmen, wie viele Parteien in das Parlament einziehen.

Fazit: Wie die vom Konvent für Deutschland befürwortete offene Liste zielt das Grabensystem auf eine Erweiterung der staatsbürgerlichen Rechte, also auf eine Demokratisierung des Wahlrechts.

Dieser Kommentar wurde auf Anregung des Konvent für Deutschland verfasst.
Er muss jedoch nicht zwingend die Position aller Konventkreismitglieder widerspiegeln.